各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、工業和信息化主管部門、住房城鄉建設廳（委、局）、交通運輸廳（局、委）、水利（水務）廳（局）、農業農村廳（局、委）、商務主管部門、國資委、招標投標指導協調部門、公共資源交易平臺整合工作牽頭部門，各省、自治區、直轄市通信管理局，各中央企業：
為貫徹落實《國務院辦公廳關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號），壓實招標人主體責任，我們制定了《招標人主體責任履行指引》，現予印發，請結合實際抓好貫徹落實。
第一章 總則
第一條 為督促招標人落實主體責任，提高招標投標規范化科學化水平，依據《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等相關法律法規，制定本指引。
第二條 全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資項目的招標采購活動，適用本指引。
第三條 招標人作為國有資金或者國家融資資金的使用者，對招標投標活動的科學性、合法性、廉潔性負主體責任。招標人要建立招標投標事項研究決策、合規審查、監督糾錯、績效評價、風險防控等管理機制，保障主體責任落實。
第四條 招標人要按照國家有關規定，在招標投標活動中落實支持科技創新、節約能源資源、保護生態環境、促進中小企業發展等有利于實現國家經濟和社會發展政策目標的要求。第五條 招標人要根據招標工作需要配備專業人才力量，加強專業人員培養、考核、激勵、監督，打造專業化招標隊伍。
第六條 招標人及其工作人員要嚴格執行本地區、本領域、本單位有關招標投標事項過問打探、插手干預登記報告制度，抵制各類干預招標活動的做法。應當予以登記報告但未予登記報告的，依據本地區、本領域、本單位有關規定追究責任。
第二章 標前工作
第七條 對屬于《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令2018年第16號）規定范圍和標準的項目，除符合法定例外情形，招標人要通過招標方式選擇工程的承包方或者有關貨物、服務的供應商。
第八條 屬于《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令2018年第16號）規定范圍和標準的項目，存在下列情形的，依法可以不進行招標：（一）涉及國家安全、國家秘密的；
（二）搶險救災的；
（三）以工代賑、需要使用農民工的；（四）需要采用不可替代的專利或者專有技術的；
（五）采購人（含通過招標投標方式取得特許經營權的投資人）依法能夠自行建設、生產或者提供的；（六）需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求的；
（七）總承包企業分包或者采購的（以暫估價形式包括在總承包范圍內，且達到依法必須進行招標規模標準的情形除外）；（八）國家規定的其他不招標情形。
對于存在前款所列情形的項目，按照《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》需要履行審批、核準手續的，項目單位應當在提交項目可行性研究報告或者項目申請書時，就不招標的具體范圍和事由作出說明。第九條 對不屬于依法必須進行招標范圍的采購項目，企業或者項目單位要結合項目技術特性、同類項目歷史交易情況、潛在投標人的市場競爭情況等，綜合考慮招標的成本、效率、效益，科學確定是否招標。對于招標成本高或者無法進行有效競爭的項目，原則上不進行招標。對于不招標的項目，企業或者項目單位可以選擇詢比采購、競價采購、談判采購、直接采購等方式開展采購活動。
企業或者項目單位可以結合實際，對于不招標的項目類別和標準，作出具體規定。第十條 對于確定要進行招標的項目，招標人應當通過市場調研、咨詢論證等方式，明確招標需求，策劃招標方案，確定招標工作進度安排、標段劃分、技術和商務要求、招標績效評價、內部監管機制等事項。
第十一條 對于同類型、重復性招標項目，招標人可以結合項目實際，采用框架協議招標、集中招標等方式實施，提高組織效率，降低招標成本。第十二條 招標人要加強內設機構管理，強化監督制約機制，不得以內設機構、臨時機構的名義對外開展招標活動。
第十三條 招標人要根據標準招標文件（示范文本），按照招標方案，高質量編制招標文件，明確招標項目的技術要求、資格審查標準、投標報價要求、評標標準、定標方式以及擬簽訂合同的主要條款等事項。
招標人要建立招標文件合規審查機制，組織力量對招標文件是否符合國家強制性標準、是否存在排斥限制潛在投標人情形、資格審查標準和評標標準是否科學合理等進行審查，確保招標文件合法合規、科學合理、符合需求。
第十四條 招標人要綜合考慮招標項目的技術、質量、安全等因素和項目建設、使用、維護、拆除、更新等全周期綜合成本，科學選擇評標方法。對于具有一定技術復雜性、質量要求高的招標項目，招標人應當采用綜合評估法，并合理確定價格權重。
對于供應充足、潛在投標人競爭比較激烈的招標項目，招標人要在招標文件中明確判斷“可能低于成本或者影響履約的異常低價投標”的標準和評標委員會的處理程序。
對于需要由中標人繼續長期提供運維、更新、升級等服務的項目，招標人應當要求投標人結合全周期綜合成本進行報價，不得僅就個別產品或者服務進行報價。
第十五條 招標人應當根據項目特點和合規管理需要，結合下列情況，在招標文件中明確擬進行重點核查的異常投標情形：（一）法律法規規定視為串通投標的情形；
（二）投標文件異常一致；（三）投標活動異常關聯；
（四）通過受讓、租借、掛靠資質投標，偽造、變造資質、資格證書或者其他許可證件，提供虛假業績、獎項、項目負責人等材料。招標人在招標文件中設置前款第（二）（三）項的具體情形，應當允許投標人向評標委員會、招標人作出解釋說明。評標委員會、招標人經核查發現投標人存在串通投標、弄虛作假等違法行為的，按照法律法規規定進行處理。
招標人可以在招標文件中，將投標人出現第一款所列異常投標情形的，列入不予退還投標保證金的情形。第十六條 招標人要結合項目特點和需求，以月度、季度或者年度為周期發布招標計劃，載明招標項目概況、投標人主要資格條件等信息，供潛在投標人知悉和進行投標準備。因不可預見的緊急情況實施招標的除外。
對于涉及公共利益、社會關注度較高的項目，鼓勵招標人提前公示招標文件。第十七條 招標人委托招標代理機構組織開展招標活動的，要在委托代理合同中，明確招標代理機構及其從業人員開展業務權限、范圍和行為規范，并針對招標代理機構違規行為明確約定具體的解約條件和違約責任。
招標人要對招標代理機構開展業務進行全過程監督，督促招標代理機構依法合規開展業務。
第十八條 潛在投標人和其他利害關系人對招標文件內容提出異議的，招標人要組織力量進行核實處理。招標文件確存在表述不清、排斥限制競爭或者其他違法違規情形的，招標人要及時修改完善招標文件，并以書面形式通知所有獲取招標文件的潛在投標人。
招標人委托招標代理機構處理異議的，應當對招標代理機構處理異議的事實情況、法律依據和處理結論進行審核，并對處理結果負責。第十九條 投標人以保函（保險）等形式提交投標保證金的，招標人要對保函（保險）的真實性有效性進行核驗。保函（保險）真實性有效性不足的，招標人應當拒收投標文件，或者由評標委員會依法否決該投標。
招標人可以在招標文件中，規定核驗保函（保險）真實性有效性的具體方法。招標人違法限制投標人使用保函（保險），或者對已經出具真實有效保函（保險）的投標人違法拒收投標文件的，由有關行政監督部門按照《中華人民共和國招標投標法》有關排斥限制潛在投標人的規定予以處罰。
第二十條 開標時，招標人要安排投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封或者保密情況，也可以由招標人委托的公證機構檢查并公證；經確認無誤后，由工作人員拆封或者解密，公布投標人名稱、投標價格和投標文件的其他主要內容。
第二十一條 投標人在開標過程中提出異議的，招標人要當場作出答復，并制作記錄。招標人要全程記錄開標過程，并在開標一覽表上簽字確認。
第二十二條 招標人要積極應用遠程異地評標、智能輔助評標，減少評標環節的人為干預。第二十三條 招標人要選派熟悉項目情況、掌握招標投標法律法規、能夠熟練運用電子評標工具的人員作為招標人代表，參與資格預審和評標工作。
與投標人存在利害關系的人員，不得選派為招標人代表。
第二十四條 招標人要督促招標人代表認真做好評標準備，仔細研讀資格預審文件和招標文件，充分掌握其中的資格審查和評標標準、可能低于成本或者影響履約的異常低價投標的識別處理要求、否決投標的情形和判定方式等。
招標人代表在評標過程中，應當履行下列職責：（一）公正獨立地對投標文件進行評審和比較；
（二）發現評標專家存在發表傾向性意見、進行誘導性發言、不按招標文件規定的評標標準和方法評標等違規行為的，要予以提醒、勸阻，做好記錄并向評標專家庫組建單位和有關行政監督部門報告；
（三）發現投標人報價異常的，應當提議評標委員會進行研究，要求該投標人作出說明并提供相關證明材料；投標人不能合理說明、證明的，應當提出否決該投標的評標意見；
（四）發現投標人存在業績造假、資質偽造、圍標串標或者其他違法嫌疑的，要提議評標委員會按照法律法規和招標文件規定進行處理；達到招標文件規定的否決投標標準的，應當提出否決該投標的評標意見；
（五）其他招標人代表應當履行的職責。
第二十五條 招標人在公示中標候選人前，要認真審查評標委員會提交的書面評標報告。發現存在下列異常情形的，應當要求評標委員會進行復核；確認存在問題的，應當要求評標委員會進行糾正：
（一）評標委員會未按照招標文件規定的評標標準和方法進行評標；（二）評標委員會對客觀評審因素評分不一致，評分畸高、畸低，或者計算錯誤；
（三）評標委員會未對可能低于成本或者影響履約的異常低價投標和嚴重不平衡報價進行分析研判；（四）評標委員會未依法通知投標人進行澄清、說明；
（五）評標委員會對應當否決的投標未予否決，或者存在隨意否決投標的情況；（六）其他評標委員會不客觀不公正履行評標職責的情形。
招標人發現評標委員會成員存在違法情形、依法應當給予行政處罰的，應當向有關行政監督部門報告，并積極配合相關部門調查取證。第二十六條 招標人對定標負主體責任。
招標人應當從評標委員會推薦的中標候選人范圍內，按照法律法規規定和招標文件明確的定標要素及優先順序，自主研究確定中標人。招標人要對定標活動實行全過程記錄和可追溯管理。
第二十七條 招標人在定標過程中，對中標候選人組織核驗，發現存在下列情形的，不得確定其為中標人：（一）存在弄虛作假、圍標串標等違法情形，不符合中標條件的；
（二）資質、業績、人員資格、信用、財務狀況、生產條件等不符合中標條件的；（三）因經營、財務狀況發生較大變化，可能影響其履約能力的；
（四）不按照招標文件要求提交履約保證金的。
招標人認為中標候選人存在前款第（一）（四）項情形的，在充分核驗事實情況后，有權按照法律法規和招標文件規定確定其他中標候選人為中標人，也可以重新招標。招標人發現中標候選人存在違法情形、依法應當給予行政處罰的，應當向有關行政監督部門報告，并積極配合相關部門調查取證。招標人認為中標候選人存在第一款第（二）（三）項情形的，應當由原評標委員會按照招標文件規定的標準和方法審查確認。
第二十八條 中標候選人公示期間，投標人或者其他利害關系人提出異議的，招標人要按下列方式處理：（一）反映評標委員會存在本指引第二十五條所列情形的，招標人應當要求評標委員會進行復核糾正；
（二）反映中標候選人存在本指引第二十七條第一款所列情形的，招標人應當按照第二十七條第二、三款規定處理。招標人要在規定時限內將處理結果書面答復異議人，作出答復前，應當暫停招標投標活動。異議人對答復內容不服，仍然以同一事實和理由提出異議的，應當明確告知不再受理，并告知異議人可以依法向有關行政監督部門投訴。
第二十九條 依法必須進行招標的項目，招標人要在定標環節，對招標投標活動的全過程公平性進行全面自查，并隨招標投標情況書面報告一并提交有關行政監督部門。
行政監督部門通過隨機抽查、受理投訴等方式，加強中標結果公平性審查。第三十條 中標結果確定后，招標人要配合評標專家庫組建單位，對評標專家履職情況進行評價。
第六章 履約管理
第三十一條 招標人在招標文件中要求中標人提交履約保證金的，應當督促中標人及時足額提交履約保證金。第三十二條 中標合同簽訂后，招標人要對中標人履約情況進行跟蹤督促，重點關注下列內容：
（一）主要人員到崗履職情況；（二）勞務、專業和工程分包情況；
（三）合同變更情況；（四）對合同約定的工程內容、進度、質量、安全等落實情況；
（五）其他合同履行中的重要情況。
中標人要求變更合同金額超過中標合同金額10%，或者擬分包金額超過招標文件約定分包金額10%的，招標人要組織力量對履約情況進行全面審核，充分研究論證合同變更的必要性和合規性。第三十三條 中標人不履行與招標人訂立的合同的，招標人應當不予退還履約保證金，并可以依照相關法律法規規定和中標合同約定，追究中標人違約責任。
第三十四條 招標人要加強招標投標資料管理，及時收集、整理、歸檔招標投標交易和合同履行過程中產生的各種文件資料和信息數據，包括招標事項核準文件、招標計劃公告、招標公告、招標文件、招標文件變更內容、投標文件、開標過程記錄、評標過程記錄、評標報告、評標報告審查材料、定標過程記錄、中標結果公平性自查資料、中標通知書、合同文本、合同變更內容、公示、異議處理以及其他有關資料，并采取有效措施確保招標投標資料的完整和安全。招標投標資料保存期限不少于15年。
第三十五條 招標人可以根據生產經營和合規管理需要，建立供應商考核評價機制，規范開展考核評價結果應用，督促供應商誠信履行合同。
招標人建立供應商考核評價機制的，應當公布考核評價內容，并在招標文件中作出說明。第七章 監督管理
第三十六條 招標人發現投標人、招標代理機構、評標專家存在下列行為的，除向有關行政監督部門報告外，還應當依法采取措施，維護自身合法權益：
（一）投標人通過弄虛作假、相互串通、借用資質等違法手段謀取中標的；
（二）招標代理機構違規從事代理業務，或者與投標人、潛在投標人私下接觸、相互串通損害招標人權益的；（三）評標專家與招標代理機構、投標人或者其他利害關系人私下接觸、相互串通、不客觀不公正履行評標職責的。
對于前款第（一）項所列情形，招標人應當按照有關規定和招標文件約定不予退還投標人提交的投標保證金。投標人以保函（保險）方式提交投標保證金的，招標人應當要求該保函（保險）的開具機構履行擔保義務。對于前款第（二）項所列情形，招標人應當向招標代理機構追究賠償責任。對于前款第（三）項所列情形，招標人應當向評標專家追究賠償責任。
第三十七條 招標人要在與中標人簽訂合同后30日內，對招標全過程的科學性和合理性進行后評價，分析招標過程存在的問題不足，并有針對性地采取改進舉措。
第三十八條 招標人在設置串通投標認定標準、核驗中標候選人中標條件過程中，存在排斥限制潛在投標人、違規確定中標人等情形的，由有關行政監督部門按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》有關規定予以處罰；對投標人造成損失的，依法承擔賠償責任。第三十九條 招標人發現投標人、招標代理機構、評標專家、公共資源交易中心存在違法嫌疑的，要將相關線索向有關行政監督部門報告，并配合行政監督部門開展調查處理。
第四十條 招標人履行主體責任情況，應當作為其上級主管部門實施監督管理的重要內容，并可以作為紀檢監察、審計等監督的參考。國有企業招標人要將主體責任履行情況納入企業生產經營責任落實情況，主動向國資監管部門報告。第四十一條 各招標人可以根據本指引，結合本單位具體情況，制定實施細則。
第四十二條 本指引自2026年1月1日起實施。文件解讀：
落實《政府工作報告》關于改革完善招標投標體制機制的部署要求，為引導和督促招標人落實主體責任，提高招標投標活動規范化科學化水平，近日，國家發展改革委、工業和信息化部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、商務部、國務院國資委等8部門聯合印發了《國家發展改革委等部門關于印發〈招標人主體責任履行指引〉的通知》（發改法規〔2025〕1358號，以下簡稱《指引》）。圍繞社會各界關注的問題，國家發展改革委新聞發言人就《指引》相關情況回答了記者的提問。
一、《指引》起草背景是什么？
招標人是招標投標活動的發起者和重要組織推動者，其行為是否規范、權利行使是否得當，直接關系到招標投標活動是否公平公正，能否實現競爭擇優的初衷。《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等招標投標法律法規對招標人權利、義務和責任作出了規定，為招標人劃定了行為邊界。《國務院辦公廳關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號）明確要求，落實招標人主體責任，強化招標人主體地位。近年來，各地區、各有關單位圍繞強化招標人主體地位、規范招標人權利行使、加強招標人監督等方面，探索實施了一批行之有效的經驗做法，推動招標人主動負責、依法履責。但也應當看到，一些招標人有權不行、有責不擔的情況仍然存在。比如，有的招標人不考慮項目特點和招標成本收益，“一刀切”進行招標；有的招標人搞明招暗定、暗箱操作，或者對投標人、招標代理機構、評標專家等違法違規行為視而不見、有錯不糾。這些問題影響了資金使用效益和招標投標功能發揮。
為深入治理招標投標領域突出問題，國家發展改革委等8部門印發《指引》，為招標人履行主體責任提供具體明確的行為規范，引導和督促招標人履職盡責，主動維護招標投標交易秩序。
二、《指引》起草的主要思路和內容是什么？
《指引》認真貫徹落實黨中央、國務院有關部署要求，從招標投標全周期管理角度出發，圍繞標前工作、招標、開標和評標、定標、履約管理、監督管理等6個重點環節，逐項明確招標人履行主體責任的方式和要求，強調招標人對招標投標活動的科學性、合法性、廉潔性負責。《指引》共8章42條。
第一章總則，規定《指引》的制定依據、適用范圍和總體要求，明確《指引》適用于使用國有資金或者國家融資的項目，要求招標人落實國家經濟和社會發展政策，加強專業人才隊伍建設。
第二章標前工作，明確依法必須招標的范圍和依法不招標的情形，要求招標人科學論證是否招標，加強招標方案策劃和內設機構管理。
第三章招標和投標，要求招標人高質量編制招標文件，采取防范低于成本價投標、圍標串標、弄虛作假等違法違規行為的針對性措施，進一步提高招標公開透明度，壓實招標人在招標代理機構管理、保函核驗等方面的責任。
第四章組織開標和評標，要求招標人規范履行開標流程，處理開標異議，評標環節應用遠程異地評標、智能輔助評標，并對招標人代表的選派和履責作出具體規定。
第五章定標，要求招標人加強評標報告審查和中標候選人核驗，落實定標責任，明確中標候選人公示異議處理、中標結果公平性審查、評標專家履職評價等具體要求。
第六章履約管理，要求招標人加強履約保證金管理，對中標人履約情況進行跟蹤督促，及時收集、整理、歸檔招標投標資料，建立供應商考核評價機制。
第七章監督管理，明確招標人在招標投標活動中的合規管理責任，要求招標人對招標全過程的科學性和合理性進行后評價，及時向行業主管部門報告違法問題線索，并從紀檢、審計、國資監管等方面加強對招標人履行主體責任情況的監管。
第八章附則，規定實施細則、施行時間等內容。
三、《指引》對招標人主體責任履行提出了哪些具體要求？
《指引》針對實踐反映集中的突出問題，圍繞壓緊壓實招標人主體責任，作出以下具體規定。
一是要求招標人科學合理開展招標。對采用招標方式的項目，建立招標文件合規審查機制，確保招標文件合法合規、科學合理、符合需求。根據市場競爭情況設置異常價格的判定標準和處置方式，避免惡性價格競爭。審慎選派招標人代表參與資格預審和評標，規范開展中標候選人核驗。提倡采用集中招標等方式提高招標效率。對不屬于依法必須進行招標范圍的采購項目，結合項目技術特性、同類項目歷史交易情況、潛在投標人的市場競爭情況等，綜合考慮招標的成本、效率、效益，科學確定是否招標。對涉密、應急、使用專有技術、分包工程等項目，依法不進行招標。
二是要求招標人規范行使法定權利。壓實招標人抵制和糾正違規行為的責任。對投標人，招標人可以設定異常投標的核查標準，由評標委員會依法否決異常投標。有權對投標人提交保函（保險）的真實性有效性進行核驗，并對違反法律強制性規定和招標文件約定的投標人，不予退還投標保證金。對招標代理機構，招標人應當在委托代理合同中明確招標代理機構及其從業人員開展業務權限、范圍和行為規范，加強對委托事項執行情況的全過程監督，督促招標代理機構依法合規開展業務。對評標專家，招標人應當通過招標人代表報告和糾正評標專家違法活動，加強對評標報告的審查，并對存在違法行為的專家追究賠償責任。
三是要求招標人加強內部管理。建立招標投標事項研究決策、合規審查、監督糾錯、績效評價、風險防控等管理機制，落實插手干預登記報告制度，加強內設機構管理。對定標活動實行全過程記錄和可追溯管理，加強中標結果公平性審查。強化檔案資料保存，常態化開展招標后評價。通過發布招標計劃、提前公示招標文件、規范處理異議投訴等方式，主動接受監督。招標人主體責任履行情況還將作為其上級主管部門實施監督管理的重要內容。
四、推動《指引》貫徹落實方面有哪些考慮和安排？
《指引》將于2026年1月1日正式實施。為保障《指引》施行達到預期目標效果，國家發展改革委將會同有關方面做好三方面工作。
一是加強宣傳引導。加強《指引》宣貫解讀，推動各類招標投標參與主體準確理解《指引》，充分認識壓實招標人主體責任的重要性和必要性，引導和督促廣大招標人切實負起責任，依法開展招標投標活動，保障招標投標規范高效進行。
二是強化督促落實。會同有關部門、各地持續抓好《指引》落實，指導督促招標人按照《指引》的具體要求，健全內控管理，強化行為約束，不斷提高招標投標規范化科學化水平。同時，深化招標投標行政監督部門與紀檢監察機關、審計機關、國資監管部門的協作配合，監督招標人規范履責。
三是健全長效機制。梳理總結各地落實招標人主體責任、保障招標人規范行使自主權的有益做法，以及招標人制定配套制度、健全完善全鏈條管理機制的典型經驗，通過多種形式復制推廣。加強對《指引》落實情況的“回頭看”，及時了解和解決招標人主體責任履行中存在的新情況新問題，推動《指引》各項要求切實轉化為招標人的行為自覺。
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